Tóm tắt: Trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 lần đầu tiên ghi nhận nguyên tắc “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định”. Trong quá trình nghiên cứu và giảng dạy Luật Hiến pháp, những trăn trở về Hiến pháp cùng với địa vị pháp lý của người dân đã khiến chúng tôi suy nghĩ một cách có hệ thống và nhận thấy nguyên tắc này là một trong những mắt xích quan trọng để bảo vệ công dân cũng như nâng cao “đẳng cấp” của Nhà nước pháp quyền mà chúng ta không ngừng phấn đấu xây dựng
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Lý luận về nguyên tắc “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định”
Nhà nước là chủ thể độc quyền ban hành pháp luật. Vì thế, về nguyên tắc, pháp luật của nhà nước phải khách quan để bảo đảm lợi ích của công dân và duy trì bình thường việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan dân cử tiêu biểu nhất, có khả năng nhất trong việc thể chế hóa ý nguyện của nhân dân một cách trung thực và toàn diện; đặc biệt trong việc xây dựng mối quan hệ cơ bản giữa nhà nước với công dân.
Để thể chế hóa nguyên lý đại diện trên, đồng thời “khắc phục sự vi phạm quyền con người, quyền công dân do thiếu sót của Nhà nước từ hoạt động lập pháp, lập quy”[1], Hiến pháp năm 1992 khẳng định một tư tưởng chỉ đạo hay nguyên tắc nền tảng cho việc xác lập địa vị pháp lý của công dân: Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định. Ngay từ năm 1992, Phó Chủ tịch Quốc hội khóa VIII[2] - luật gia kỳ cựu Phùng Văn Tửu - đã bình luận: “Ở đây nói luật chứ không phải pháp luật. Như vậy là sau khi có Hiến pháp mới thì chỉ có luật do Quốc hội thông qua mới quy định về quyền và nghĩa vụ công dân. Còn các văn bản dưới luật chỉ là hướng dẫn cụ thể việc thực hiện. Đó cũng là một trong nhiều thí dụ khác chứng tỏ quyết tâm của Nhà nước ta xây dựng nhà nước pháp quyền, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”[3]. Đây cũng chính là quy định mới mang tính nền tảng đối với hoạt động lập pháp của Nhà nước ta nói chung, Quốc hội nói riêng. Điều này, một lần nữa, thể hiện thái độ trân trọng rất đáng ghi nhận của Nhà nước đối với việc thể chế hóa địa vị pháp lý của công dân, nhằm hạn chế tối đa sự tùy tiện từ phía Nhà nước.
Về mặt hình thức pháp lý,chúng tôi xin diễn giải như sau[4]:
1.Quyền và nghĩa vụ của công dân có thể được chia thành hai loại gồm quyền và nghĩa vụ cơ bản [được quy định mang tính xác lập, khởi đầu trong Hiến pháp - luật cơ bản của Nhà nước] và quyền, nghĩa vụ khác hay quyền, nghĩa vụ không cơ bản [được quy định mang tính xác lập, khởi đầu trong các luật, bộ luật]. Phân tích sâu hơn, chúng ta nhận thấy Hiến pháp chỉ quy định những quyền và nghĩa vụ công dân hoặc có tính quan trọng đặc biệt, hoặc vừa có tính quan trọng đặc biệt vừa có tính khái quát so với quyền và nghĩa vụ luật định. Ví dụ: nghĩa vụ nộp thuế là nghĩa vụ chung được hiến định; còn nghĩa vụ nộp một loại thuế cụ thể như thuế thu nhập cá nhân, thuế xuất nhập khẩu… sẽ do luật định. Hoặc quyền được Nhà nước bảo hộ hôn nhân và gia đình [theo suy đoán] là quyền chung; còn quyền kết hôn theo quy định của Luật Hôn nhân và gia đình là quyền cụ thể. Một ví dụ khác, quyền bầu cử là quyền quan trọng đặc biệt vừa có tính chung nên được hiến định: "Công dân, không phân biệt dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, trình độ văn hóa, nghề nghiệp, thời hạn cư trú, đủ 18 tuổi trở lên đều có quyền bầu cử và đủ 21 tuổi trở lên đều có quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân theo quy định của pháp luật” [Điều 54 Hiến pháp 1992]. Trong trường hợp này, nếu chỉ lấy việc xác định độ tuổi làm căn cứ thì quyền bầu cử dường như là quyền khá cụ thể; tuy nhiên, nếu tiếp tục xét một số trường hợp công dân tuy đủ tuổi hiến định song vẫn bị tước quyền bầu cử theo luật định [ngoại lệ] thì quyền này lại vẫn mang tính khái quát[5].
2. Bản thân Quốc hội cũng không được ban hành các loại văn bản khác mà nội dung có liên quan đến việc quy định mang tính xác lập, khởi đầu quyền và nghĩa vụ công dân. Chiểu theo cách hiểu trên thì Quốc hội không thể sử dụng Nghị quyết vào việc này. Khoản 3 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật [VBQPPL] quy định: “Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; phê chuẩn điều ước quốc tế và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội”. Hệ quả là, không thể suy diễn “các vấn đề khác” ở đây bao hàm mọi thẩm quyền của Quốc hội để ban hành nghị quyết kiểu Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 07/01/2002 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 hay Nghị quyết số 55/2010/NQ- QH12 ngày 6/12/2010 về việc miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp.
3. Tất nhiên, Quốc hội cũng không thể ủy quyền cho bất kỳ cơ quan nào khác việc quy định quyền và nghĩa vụ công dân. Như vậy, thật khó mà bào chữa cho sự có mặt của pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, thậm chí là Nghị định “không đầu” của Chính phủ quy định về địa vị pháp lý của công dân, nếu chúng ta thượng tôn Hiến pháp.
Về mặt nội dung, theo Luật Ban hành VBQPPL 2008, “Luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực... quyền và nghĩa vụ của công dân” [Khoản 2 Điều 11]. Trong khi đó, các VBQPPL khác hoặc không được Luật này xác định rõ thẩm quyền như trên hoặc nếu được trao thẩm quyền có liên quan, như nghị định do Chính phủ ban hành sẽ “quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện… quyền, nghĩa vụ của công dân” [Điều 14]. Từ đó, có thể hiểu:
1. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quy định quyền và nghĩa vụ công dân mang tính xác lập, khởi đầu trong Hiến pháp và các đạo luật.
2. Các cơ quan nhà nước khác chỉ có quyền dựa vào Hiến pháp và luật để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành quyền, nghĩa vụ công dân và phải đảm bảo rằng, hoạt động này không được tiến hành trái với tinh thần hiến định, luật định. Ví dụ: Quốc hội đặt ra các thứ thuế kèm theo khung thuế suất chuẩn; cơ quan thuế vụ theo thẩm quyền chỉ có thể tổ chức cho công dân đăng ký mã số thuế, kê khai và nộp thuế [chẳng hạn ở tỉnh A, công dân đăng ký mã số thuế, kê khai và nộp thuế trực tiếp tại trụ sở cơ quan thuế; còn ở tỉnh B, công dân đăng ký mã số thuế, kê khai thuế qua Internet và nộp thuế qua ngân hàng] hoặc cơ quan thuế có quyền ấn định mức thuế suất riêng cho từng đối tượng nộp thuế nhưng không được nằm ngoài khung thuế suất luật định. Nếu hiểu một cách nghiêm ngặt thì các cơ quan này chỉ có thể tác động đến việc hưởng quyền và gánh vác nghĩa vụ của công dân thông qua việc tự mình xây dựng hoặc tham gia xây dựng thủ tục hành chính; thậm chí, trong một số trường hợp, Hiến pháp, luật sẽ quy định về quyền, nghĩa vụ công dân một cách trực tiếp và toàn diện [tuyệt đối].
3. Các cơ quan nhà nước khác không được đặt ra quyền, nghĩa vụ mới so với quyền, nghĩa vụ hiến định và luật định hoặc xóa bỏ quyền, nghĩa vụ hiến định và luật định.
2. Bình luận việc thực hiện nguyên tắc qua tình huống thực tế
2.1. Sự chậm trễ “luật hóa” quyền biểu tình của công dân nhìn từ tư duy của các nhà chức trách
Từ khi Hiến pháp năm 1992 có hiệu lực đến nay, một thiếu sót nổi bật trong việc thực thi các quyền và nghĩa vụ công dân là sự chậm trễ trong việc “luật hóa” chúng dựa theo yêu cầu của nguyên tắc “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định”[6] hay theo yêu cầu của một điều khoản hiến định cụ thể[7]. Có khá nhiều nguyên nhân, nhưng theo chúng tôi, một vấn đề mang tính căn cơ chính là tư duy, tâm lý của các nhà chức trách nước ta [từ đại biểu dân cử đến cán bộ hành pháp]. Chúng tôi xin nêu vài điểm nhấn của một câu chuyện có liên quan:
Từ tháng 6 đến tháng 8/2011, các cuộc biểu tình tự phát của dân chúng phản đối chính quyền Trung Quốc có hành động gây hấn, xâm phạm chủ quyền Việt Nam trên biển Đông đã diễn ra tại trung tâm thủ đô Hà Nội. Các hoạt động này chủ yếu xuất phát từ tinh thần yêu nước và tâm lý bức xúc của người dân. Tuy nhiên, theo chính quyền Hà Nội, những cuộc tụ tập, biểu tình, tuần hành tự phát đã "ảnh hưởng xấu đến trật tự xã hội, hình ảnh thủ đô - Thành phố Vì hòa bình; tiềm ẩn các yếu tố gây mất ổn định chính trị; tác động tiêu cực tới việc thực hiện đường lối, quan hệ ngoại giao của Đảng, Nhà nước". Vì vậy, hơn hai tháng sau khi tại Hà Nội diễn ra cuộc biểu tình tự phát đầu tiên phản đối hành vi gây hấn của Trung Quốc trên biển Đông, đây là lần đầu tiên, chính quyền phát đi thông điệp chính thức về vấn đề này với yêu cầu cầu: "Chấm dứt mọi hoạt động tụ tập, biểu tình, tuần hành tự phát trên địa bàn thành phố"[8].
Tháng 11/2011, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng chính thức đề nghị Quốc hội đưa Luật Biểu tình vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIII. Theo ông, Luật Biểu tình phù hợp với Hiến pháp, đặc điểm lịch sử văn hóa, điều kiện cụ thể của Việt Nam, thông lệ quốc tế và cũng để đảm bảo quyền tự do dân chủ của người dân. Đồng thời, luật này cũng có yêu cầu là ngăn chặn những hành vi xâm hại đến an ninh trật tự, đến lợi ích của xã hội và nhân dân[9].
Bên cạnh quan điểm đồng tình với Thủ tướng, nhiều đại biểu Quốc hội bày tỏ sự phản đối. Có đại biểu Quốc hội phát biểu: “ngay từ khởi thủy đến tận ngày nay, biểu tình là để chống lại chính phủ”, “biểu tình là sự ô danh”, “Việt Nam chưa đủ điều kiện để đài thọ cho sự ô danh đó”. Có đại biểu cho rằng: “Biểu tình có hai mặt là ủng hộ và phản đối, nhưng thường người ta nói đến biểu tình là nói đến phản đối. Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng, chúng ta có Mặt trận, có khối đại đoàn kết toàn dân, vì sao chúng ta lại cho tổ chức biểu tình?”. Hoặc theo một đại biểu khác thì: “Chế độ xã hội chủ nghĩa dân chủ gấp vạn lần chế độ tư bản, có vấn đề gì chúng ta có Mặt trận, có Hội đồng nhân dân, có chính quyền, vừa rồi có Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo. Đó là chưa kể vấn đề biểu tình có thể ảnh hưởng đến an ninh quốc gia vì bị kẻ xấu lợi dụng. Chúng ta nên tăng cường đối thoại trực tuyến, ví dụ những vấn đề gì nhạy cảm, bức xúc, tranh chấp đất đai hoặc tình hình biển Đông thì cứ đối thoại”[10].
Diễn biến trên phần nào minh chứng cho hai khía cạnh tư duy sau đây của các nhà chức trách: Từ góc độ nhà hành pháp, họ chưa chủ động xây dựng “hành lang pháp lý” cho các “kịch bản quản lý” do chính công dân tạo ra khi thực hiện các quyền hiến định, mà có xu hướng “chạy theo” thực tiễn quản lý hay quản lý theo kiểu bị động. Từ góc độ nhà lập pháp, một là, tư duy “bao cấp suy nghĩ” cho nhà hành pháp [lo sợ luật sẽ bị lợi dụng để gây khó khăn cho hoạt động quản lý trong những lĩnh vực được gán cho là có tính nhạy cảm]. Điều khá thú vị nảy sinh: trong khi người đứng đầu hành pháp chủ động thực hiện sáng quyền lập pháp thì các nhà lập pháp lại e ngại thay cho họ; hai là, tư duy “bao cấp suy nghĩ” cho người dân theo kiểu “bố mẹ bảo bọc con trẻ”, suy đoán thay cho người dân về độ trưởng thành của họ rồi tự giành cho mình độc quyền hoạch định cuộc sống của họ.
2.2. Sự tương thích giữa Hiến pháp, Luật Đất đai và các văn bản dưới luật về vấn đề thu hồi đất
Theo Điều 23 Hiến pháp năm 1992, “tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”. Dựa vào căn cứ này, Luật Đất đai năm 2003 xác định Nhà nước chỉ thu hồi đất trong các trường hợp đất được sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế [Điều 38]. Hiện nay, phần lớn khiếu kiện, tranh chấp về thu hồi đất đều liên quan đến trường hợp cuối.Việc thu hồi đất để phát triển kinh tế thuộc bốn trường hợp:“đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ” [Điều 40].
Ở cấp thấp hơn, Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ quy định ngoài các trường hợp xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế như luật định, Nhà nước còn được thu hồi đất đối với các dự án: a] đầu tư sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, du lịch [với điều kiện dự án thuộc nhóm A và không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế]; b] các dự án sử dụng vốn ODA; c] các dự án đầu tư 100% vốn nước ngoài [với điều kiện dự án không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế]. Như vậy, nghị định này đã “ngầm” giải thích rằng, ba nhóm dự án này thuộc trường hợp “các dự án đầu tư lớn” như luật định.
Sau đó, danh mục “các dự án đầu tư lớn” tiếp tục được mở rộng bằng hai nghị định được ban hành sau đó [Nghị định 16/2005/NĐ-CP ngày 07/5/2005 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình và bị thay thế bởi/vàNghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 10/9/2009] lên đến trên 50 lĩnh vực khác nhau [công nghiệp điện, hóa chất, phân bón, chế tạo máy, xi măng, luyện kim, điện tử, tin học, hóa dược, thiết bị y tế, bưu chính, viễn thông, y tế, văn hóa, giáo dục, phát thanh, truyền hình...]. Đáng chú ý là ở cả hai văn bản nói trên, danh mục dự án bắt đầu xuất hiện những khái niệm như “dự án xây dựng khu nhà ở, dự án xây dựng công trình dân dụng khác”…
Tiếp theo, Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai quy định việc bãi bỏ điều kiện [mức vốn và lĩnh vực] để Nhà nước thu hồi đất; đồng thời, tiếp tục mở rộng danh mục các trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà điển hình là việc đề ra một số mục đích mới chưa hề được luật định như: “thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế quan trọng” [Điều 34] hay “thu hồi đất để xây dựng các khu kinh doanh tập trung” [Điều 35]. Nghị định trao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm quyền hướng dẫn thực hiện. Theo đó, Thông tư 06/2007/TT-BTNMT ngày 15/6/2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định 84/2007/NĐ-CP tiếp tục mở rộng danh mục các trường hợp Nhà nước thu hồi đất như dự án xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê; dự án xây dựng trung tâm thương mại, trung tâm hội chợ triển lãm; dự án xây dựng khách sạn cao cấp đạt tiêu chuẩn từ hạng 3 sao trở lên…
Hệ lụy tất yếu mà người ta có thể nhận ra trong trường hợp này, là quyền của công dân ngày càng bị “hạ cấp” từ tầm hiến định, luật định đến “dưới luật định” mà chưa biết điểm dừng[11]. Sự tùy tiện ban phát quyền và nghĩa vụ cho công dân của các cơ quan hành chính là điều hoàn toàn dễ hiểu. Điều đó có thể dẫn đến những bất ổn cho xã hội.
2.3. Thực thi quyền học tiểu học không phải trả học phí của công dân
Theo Điều 59 Hiến pháp năm 1992, “Bậc tiểu học là bắt buộc, không phải trả học phí”.Luật Giáo dục năm 2005 đã thể chế hóa quy định này tại Điều 105 rằng: "Học sinh tiểu học trường công lập không phải đóng học phí”. Nghị định số 49/2010/NĐ-CP ngày 14/5/2010 của Chính phủ quy định về việc miễn, giảm học phí, hỗ trợ chi phí học tập và cơ chế thu, sử dụng học phí đối với cơ sở giáo dục thuộc hệ thống giáo dục quốc dân từ năm học 2010-2011 đến năm học 2014-2015. Theo đó, học phí là khoản tiền của gia đình người học hoặc người học phải nộp để góp phần bảo đảm chi phí cho các hoạt động giáo dục [Điều 2]. Học sinh tiểu học là một trong những đối tượng không phải đóng học phí tại các cơ sở giáo dục công lập [Điều 3].
Trên thực tế, năm học 2008-2009, tại Hà Nội, các trường tiểu học thu theo quy định của Nhà nước[?] các khoản gồm: tiền xây dựng là 40.000đ/1 năm; học 2 buổi không bán trú là 50.000đ/tháng; hỗ trợ tiểu học 10.000đ/tháng…Các khoản thu “tự nguyện” [do Trường tiểu học Cát Linh đặt ra thông qua Hội Cha mẹ học sinh] gồm: tiền mua sắm trang thiết bị, tiền điện, quỹ hội phụ huynh, quỹ Đội, đồng phục, học phí các lớp “tự nguyện” như tin học, ngoại ngữ; tiền đóng góp cho nhà trường đối với học sinh học trái tuyến; tiền mua “vở sạch chữ đẹp” [do trường đặt làm và bán trực tiếp]; học phí 5 buổi “làm quen với chương trình lớp 1” với mức thu 50.000đ/ học sinh…[12]. Hay năm học 2010-2011, Sở Giáo dục và đào tạo TP. Hồ Chí Minh yêu cầu phụ huynh học sinh tiểu học công lập đóng góp các khoản sau: phí cơ sở vật chất [20.000-30.000 đồng]. Các khoản thu khác gồm: phí tổ chức và phục vụ bán trú [20.000-30.000 đồng/tháng]; phí vệ sinh bán trú [3000-5000 đồng/tháng]; phí cơ sở vật chất phục vụ bán trú [50.000-150.000 đồng/năm]; phí tổ chức học 2 buổi [20.000-30.000 đồng/tháng]; tiền in đề và giấy thi kiểm tra học kỳ [5.000-11.000 đồng]; học phí tăng cường ngoại ngữ, tin học [40.000-50.000 đồng/tháng][13]. Thực tế tại một số trường, phụ huynh phải đóng góp nhiều khoản tiền cao hơn quy định, ngoài quy định trên hoặc có những khoản thu “tự nguyện” nhưng không nộp là không được. Ví dụ: Trường Tiểu học Đuốc Sống [Quận 1] thu các khoản: phù hiệu [10.000 đồng], sổ liên lạc [7.000 đồng]; tiền ăn, học phí, vệ sinh, vi tính, Anh văn [705.000 đồng]; tiền cơ sở vật chất multimedia [100.000 đồng], tiền đồng phục [210.000 đồng/bộ]... Trường Tiểu học Phan Văn Trị [Quận 1] thu của học sinh bán trú tiền cơ sở vật chất đến 300.000 đồng/năm [gấp 10 lần quy định]. Trường Tiểu học Lương Định Của [Quận 3] thu 500.000 đồng “tiền thay bàn ghế” và quỹ hội phụ huynh…[14].
Trong Báo cáo Quốc gia về Phát triển Con người năm 2011, Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc [UNDP] nhận định: “Miễn học phí và giảm lệ phí phản ánh cam kết của Chính phủ Việt Nam trong việc đảm bảo tiếp cận giáo dục cho mọi công dân nhằm thúc đẩy phát triển con người và tiến tới một xã hội công bằng hơn. Tuy nhiên có khoảng cách đáng kể và ngày càng tăng giữa chính sách và thực tế thực hiện. Ví dụ, theo luật, các trường tiểu học không được phép thu học phí, mà cần phải rất công bằng, cho phép trẻ em nghèo và có hoàn cảnh khó khăn học xong ít nhất là bậc giáo dục cơ bản. Tuy nhiên trên thực tế, ngoài học phí, nhiều trường tiểu học còn thu lệ phí, và quan trọng là trong nhiều trường hợp các khoản lệ phí cao hơn hẳn mức quy định. Mặc dù đã có cam kết chính trị về giáo dục tiểu học miễn phí, chi tiêu hộ gia đình vẫn chiếm 17,5% tổng chi tiêu ở bậc tiểu học”[15].
Như vậy, ở nhiều nơi, miễn phí ở bậc tiểu học chỉ còn là hình thức. Hiện tượng này diễn ra hết sức công nhiên, có chăng, nó chỉ được che đậy khá vụng về bằng một cụm từ mang âm hưởng kinh tế thị trường là “xã hội hóa giáo dục” mà nội hàm không khác gì hơn là hàng chục loại “học phí trá hình” đã, đang và sẽ còn được đặt lên vai của các bậc phụ huynh cùng con em họ - công dân của một đất nước mà truyền thống hiến định cưỡng bách giáo dục và không học phí ở bậc tiểu học đã tồn tại từ hơn 60 năm nay. Dường như, quyết tâm chính trị và cam kết pháp lý mạnh mẽ và nhất quán từ các cơ quan nhà nước tối cao đã không được hiện thực hóa.
2.4. Danh mục các lĩnh vực cá nhân được thành lập tổ chức khoa học và công nghệ với quyền nghiên cứu khoa học của công dân
Theo Điều 60 Hiến pháp năm 1992, “Công dân có quyền nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, phát minh, sáng chế, sáng kiến cải tiến kỹ thuật, hợp lý hóa sản xuất…”. Theo đó, Điều 17 Luật Khoa học và công nghệ năm 2000 quy định cá nhân hoạt động khoa học và công nghệ có quyền "thành lập tổ chức khoa học và công nghệ trong một số lĩnh vực theo quy định của Chính phủ" .
Ở cấp độ thấp hơn, Điều 11 Nghị định số 81/2002/NĐ-CP ngày 17/10/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khoa học và công nghệ, giao "Bộ Khoa học và công nghệ chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan xác định những lĩnh vực cụ thể mà các cá nhân được thành lập tổ chức khoa học và công nghệ, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định". Sau đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 97/2009/QĐ-TTg ngày 24/7/2009 về Danh mục các lĩnh vực cá nhân được thành lập tổ chức khoa học và công nghệ tại Điều 5 lại điều chỉnh theo hướng mở: "Trong quá trình tổ chức thực hiện, căn cứ tình hình thực tiễn và nhu cầu phát triển của đất nước, Bộ Khoa học và công nghệ chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan định kỳ nghiên cứu, đề xuất việc sửa đổi, bổ sung Danh mục các lĩnh vực cá nhân được thành lập tổ chức khoa học và công nghệ".
Ngày 06/8/2009, Giáo sư Hoàng Tụy, Chủ tịch Hội đồng Viện Nghiên cứu phát triển [IDS] gửi thư kiến nghị đến Thủ tướng Chính phủ để phân tích những sai sót của Quyết định số 97/2009/QĐ-TTg và đề nghị Thủ tướng xử lý Quyết định này. Tháng 9/2009, được sự ủy quyền của Thủ tướng, Bộ Tư pháp đã ban hành công văn gửi Hội đồng Viện Nghiên cứu phát triển với nội dung: khẳng định tính hợp hiến, hợp pháp của Quyết định số 97/2009/QĐ-TTg[16].
Từ tình huống trên, chúng tôi thấy có hai vấn đề đáng quan tâm: Một là, chỉ có Chính phủ được Quốc hội trao thẩm quyền xác định các lĩnh vực cụ thể mà các cá nhân được thành lập tổ chức khoa học và công nghệ. Tuy nhiên, Chính phủ lại ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ quyết định theo đề nghị của Bộ Khoa học và công nghệ. Do đó, Quyết định số 97/2009/QĐ-TTg được ban hành cần được đánh giá thấu đáo hơn về mặt thẩm quyền cũng như mức độ ảnh hưởng tới quyền nghiên cứu khoa học và công nghệ của công dân, cụ thể là quyền thành lập các tổ chức khoa học và công nghệ. Hai là, “tư duy ngược” mà cơ quan quản lý nhà nước áp dụng đối với việc thực thi quyền công dân: “công dân chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép” khi Danh mục các lĩnh vực cá nhân được phép thành lập tổ chức khoa học và công nghệ được ban hành kèm theo Quyết định này. Chúng tôi hoàn toàn tán đồng với quan điểm của các nhà khoa học thuộc IDS khi cho rằng: tập quán lập pháp trong nhà nước pháp quyền cần chỉ rõ những lĩnh vực cấm và mặc nhiên công dân được phép làm trong những lĩnh vực còn lại[17]. Ba là, theo pháp luật hiện hành, công dân không có quyền khởi kiện các nhà chức trách việc ban hành VBQPPL trái phép. Do vậy, họ chỉ có thể phản đối bằng cách đề nghị chính chủ thể ban hành xem xét lại văn bản của mình [một cách tích cực] hoặc “từ bỏ” quyền mà văn bản đó xâm hại [một cách tiêu cực]. Trong tình huống này, các công dân - nhà khoa học thuộc Viện Nghiên cứu phát triển đã áp dụng cả hai phương cách nhưng xem ra hiệu quả vẫn chưa được như mong muốn, còn nguyên tắc hiến định này thì vẫn thiếu một cơ chế bảo vệ hữu hiệu mang tính tài phán.
3. Một số kiến nghị có liên quan
3.1. Tối ưu hóa việc ghi nhận nguyên tắc “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định”
Trước tiên, chúng ta cần thống nhất quan điểm về sự cần thiết của việc hiến định nguyên tắcbởi nó vừa ràng buộc trách nhiệm cao độ của Nhà nước trong việc thể chế hóa pháp lý quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; đồng thời, nó góp phần tạo ra một môi trường pháp lý mang tính pháp quyền - môi trường sống của một xã hội văn minh. Theo khảo sát của chúng tôi về 12 bản Hiến pháp đương đại [Hoa Kỳ, Đức, Ba Lan, Liên bang Nga, Thụy Điển, Hàn Quốc, Nhật Bản, Thái Lan, Singapore, Indonesia, Úc, Trung Quốc], tuy cách thức hiến định khác nhau, song về mặt nội dung, các bản Hiến pháp này đều thừa nhận trách nhiệm tuyệt đối của Nhà nước nói chung, Nghị viện hay Quốc hội nói riêng trong việc “luật hóa” các quyền và nghĩa vụ hiến định của công dân; đồng thời, tôn trọng những giới hạn hiến định mang tính pháp quyền trong việc xây dựng địa vị pháp lý của công dân cũng như tôn trọng quyền con người[18].
Tuy nhiên, chúng ta cũng cần tính tới những bất cập hiến định hiện hữu. Theo chúng tôi, Hiến pháp cần lựa chọn một trong hai “kịch bản” thể hiện sau đây:
Một là, cần hạn chế số lượng các quyền và nghĩa vụ hiến định để chúng thực sự mang tính “cơ bản” như phương án mà nhiều Hiến pháp hiện đại đang áp dụng [cần trả lời câu hỏi: để thực sự là công dân của Nhà nước ta, mỗi người cần được hiến định những quyền và nghĩa vụ tối thiểu gì?]. Tình trạng hiến định theo hướng “mở” hiện hành tuy hay về ý tưởng, Hiến pháp có vẻ “đẹp về hình thức” song khó mang tính khả thi, vô hình trung, Hiến pháp chỉ thuần túy là cương lĩnh chính trị chứ rất yếu về tính pháp lý. Nhân đây, chúng tôi cũng phản đối quan điểm cho rằng việc Quốc hội chưa “luật hóa” các quyền hiến định không vi hiến vì có lý do khách quan[19]. Trách nhiệm tuyệt đối thuộc về người có thẩm quyền là nguyên lý pháp quyền, hơn nữa, chỉ có chủ thể công quyền mới có quyền thi hành pháp luật. Do vậy, nếu Hiến pháp không được thi hành như tuyên bố thì chẳng lẽ công dân phải chịu trách nhiệm?
Hai là, nếu tiếp tục duy trì số lượng quyền và nghĩa vụ hiến định khá lớn như hiện hành thì nhất định các nhà lập hiến phải vạch ra lộ trình “luật hóa” chúng. Trong giai đoạn chuyển tiếp [như Hiến pháp Thái Lan năm 2007], cần khẳng định nguyên tắc về hiệu lực trực tiếp của Hiến pháp như Điều 1 Luật cơ bản Cộng hòa liên bang Đức: “Các quyền hạn cơ bản dưới đây ràng buộc các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với tính chất là quyền có hiệu lực trực tiếp”[20].
Và cho dù chúng ta chọn “kịch bản” nào thì Hiến pháp cũng cần được tổ chức một cách đồng bộ, ít nhất là từ trong kết cấu của nó. Do vậy, cần thay công thức “công dân có quyền [nghĩa vụ] … theo quy định của pháp luật” bằng công thức “quyền… của công dân là bất khả xâm phạm, trừ hạn chế hiến định hoặc luật định…”. Đồng thời, chính việc đặt ra những hạn chế này cũng cần tuân thủ quy chế nghiêm ngặt [như Hiến pháp Nga năm 1993]. Tất nhiên, nếu Quốc hội chưa “luật hóa” được vì bất cứ lý do nào, thì quyền hiến định được áp dụng trực tiếp và không hạn chế [trừ trường hợp đã có hạn chế hiến định][21].
3.2. Tổ chức thi hành nghiêm túc nguyên tắc
Ở đây, chúng tôi muốn nhấn mạnh trước hết đến vai trò chủ động của các nhà chức trách. Họ chính là người khởi động cho quy trình hiện thực hóa nguyên tắc bằng việc thông qua Hiến pháp à công bố toàn dân à tổ chức thực hiện [chuẩn bị điều kiện vật chất và tinh thần - quyền công dân chỉ có thể được đảm bảo bằng nghĩa vụ của Nhà nước theo nguyên tắc bình đẳng] à áp dụng pháp luật khi công dân thực hiện quyền [thủ tục hành chính] à xử lý vi phạm [nếu có]. Trong suốt quá trình này, một trong những điều cần tránh chính là hành xử với quyền của công dân với tâm lý của “bề trên”, ban phát ân huệ cho “kẻ dưới”. Đó là mầm mống của mọi điều tồi tệ nhất trong quan hệ giữa nhà chức trách với công dân.
3.3. Xây dựng cơ chế bảo hiến có hiệu quả cao
Trong Nhà nước pháp quyền, ý chí của nhân dân được xác lập cao nhất, tập trung nhất bằng cách hiến định. Do vậy, bên cạnh việc hiện thực hóa Hiến pháp một cách chủ động [thi hành], Hiến pháp còn cần được bảo vệ nghiêm ngặt, chống lại sự xâm hại từ phía các cơ quan công quyền, nhân viên công quyền. Đối với việc bảo vệ nguyên tắc hiến định này, phải chăng, đã đến lúc chúng ta cần nghiêm túc đánh giá và tiến tới thừa nhận: công dân có quyền khởi kiện nhà chức trách nếu họ ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp và các đạo luật tại Tòa án hành chính [chính xác là Tòa án Hiến pháp, nếu thiết chế này được thành lập].
Việc đảm bảo địa vị pháp lý của công dân là một trong những nhân tố quyết định thành bại của nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, địa vị đó không chỉ cần được “trang điểm” bằng một bản văn Hiến pháp mỹ miều. Việc nó được “nuôi dưỡng” và “trưởng thành” như thế nào mới là điều quyết định đối với sự thịnh vượng của nhà nước pháp quyền./.
[1] Trần Ngọc Đường, Quyền con người, quyền công dân trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam [sách chuyên khảo], Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011, tr. 82.
[2] Quốc hội khóa VIII [1987-1992] đã thông qua Hiến pháp năm 1992.
[3] Phùng Văn Tửu, Nguyễn Niên, Nguyễn Văn Thảo, Đoàn Trọng Truyến, Bình luận khoa học Hiến pháp 1992, Nxb. Sự thật, Hà Nội, 1992, tr. 64.
[4] Xem thêm: Vũ Văn Nhiêm, Bàn về hình thức văn bản và thẩm quyền quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân, Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 5/2007.
[5] Xem thêm: Nguyễn Văn Động, Quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp Việt Nam [sách chuyên khảo], Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2005, tr. 211-212.
[6] Điều 68 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Công dân có quyền tự do đi lại, cư trú ở trong nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước theo quy định của pháp luật” nhưng phải đến năm 2006, Quốc hội mới ban hành Luật Cư trú.
[7] Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định” nhưng phải đến năm 2008, Quốc hội mới ban hành Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản.
[8] Xem //vnexpress.net/gl/xa-hoi/2011/08/ha-noi-yeu-cau-cham-dut-bieu-tinh-tu-phat/
[9] Xem //vnexpress.net/gl/xa-hoi/2011/11/dua-luat-bieu-tinh-vao-chuong-trinh-xay-dung-luat/
[10]Xem //vnexpress.net/gl/xa-hoi/2011/11/quoc-hoi-tranh-cai-gay-gat-ve-luat-bieu-tinh/
[11] Xem thêm: //www.thesaigontimes.vn/Home/dothi/nhadat/50864/Luat-va-duoi-luat.html
[12] //vietnamnet.vn/giaoduc/2008/09/802609/
[13] //nld.com.vn/20100806123710544P0C1017/tphcm-chua-tang-hoc-phi.htm
[14] //phapluattp.vn/2010091211099391p0c1019/phu-huynh-ngop-voi-tien-truong.htm
[15] Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc, Báo cáo Quốc gia về Phát triển Con người năm 2011, tr. 108.
[16]Xem chi tiết: //baodientu.chinhphu.vn/Home/Bo-Tu-phap-tra-loi-Hoi-dong-Vien-Nghien-cuu-Phat-trien-ve-Quyet-dinh-972009QDTTg/20099/22552.vgp.
[17]Xem thêm: //www.baomoi.com/Info/Thu-Vien-IDS-gui-Thutuong/122/3233870.epi
[18] Xem chi tiết: Lưu Đức Quang, Nguyễn Mạnh Hùng, Nguyễn Thanh Minh, Báo cáo tổng kết Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Nguyên tắc“Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” – Lý luận và thực tiễn, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, 2012, tr. 12-24.
[19] //phapluattp.vn/20120402105318150p0c1013/hien-phap-nhu-cai-ban-tho-phai-duoc-ton-trong.htm
[20] Xem thêm Võ Trí Hảo, Mô-đun hóa Hiến pháp, Tạp chí Tia sáng, 10/2011.
[21] Xem thêm Nguyễn Như Phát, Một số định hướng và phương pháp ghi nhận quyền cơ bản của công dân, quyền con người trong Hiến pháp sửa đổi, trong sách “Hiến pháp: những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, 2011.
BP - Điều 15 của Hiến pháp 2013 có quy định như sau: 1. Quyền công dân không tách rời nghĩa vụ công dân. 2. Mọi người có nghĩa vụ tôn trọng quyền của người khác. 3. Công dân có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và xã hội. 4. Việc thực hiện quyền con người, quyền công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác.